基层法院分案模式的解析与适用
——以二次分案与一次分案模式为例
作者: 陈玲   发布时间: 2014-03-18 08:37:50

法院的分案模式问题由来已久,近年来,随着时代发展,案件数量的持续增加,案件类型的倾斜变化,都促使各基层人民法院积极寻找更加适合的分案模式,在保证案件质量的同时,也将现有资源得到最大限度的优化。一般来说,基层法院的受理案件类型多且杂,而与之成反比的是基层法院的法官人数。案多人少的矛盾日益激化。在这样的环境下,案件的分案模式的重要性得以凸显,直接关系着案件质量与效率的走向。就分案流程而言,有两种模式,一种是两次分案模式,第一次是由立案庭分到业务庭室,第二次则是由庭长分到承办法官;另一种是一次分案模式,即直接由立案庭到承办法官。不论是哪一种分案模式,宗旨都是一致的,那就是为案件的后续审理阶段提供良好有序的环境,不仅从效率考虑,也着重于创造公正的案件审理环境,为案件质量的全方位提高打下坚实的基础。

一、基层人民法院现行分案方式种类及成因

我们这里所说的分案模式是指案件从立案到承办人的过程。以案件性质来区分,刑事、民事、行政、执行这四个类别的案件构成了基层法院的受理案件,从案件数量和比例来看,民事案件无疑是基层法院最多的类型。



(一)常见分案方式

1、按地域划分。这种分案方式是最为常见的,只能划分到庭室,而地域划分的案件数有时相差较远,属于较为粗放型的分案方式,案件受理具有相对稳定性。由于地域性差异不是人力可控的类型,即使区域及其接近,但经济发展和布局规划的因素往往对案件数量和类型产生很大的影响。另一方面,由于交界处总有模糊不清的地带,按地域划分容易对辖区交界的庭室产生分歧,从而根据案件具体情况而相互争抢或者推诿,这并不利于分案工作的正常进行,虽然这类案件时有发生,在操作的精准性和稳定性上有所欠缺,但是其所占比例很小,对整个分案模式并无较大影响。

2、按案件类型划分。准确来说,按案件类型划分又可以分为两个子类型,精确型按案件类型分案方式和粗略型按案件类型分案方式。

粗略型按案件类型分案方式即将民事案件依司法统计分类划分为婚姻家庭、合同、权属侵权纠纷三个大类,或者更加细化为人格权,婚姻家庭、继承,物权,合同、无因管理、不当得利,劳动、人事争议,与公司、证券、保险有关,侵权及特别程序等几个类别。这种分案模式下每个类别的案件数量根据具体法院辖区的不同又相差较远。

精确型按案件类型分案方式是精确到具体案件的案由进行划分到庭室,一般情况下,基层法院的下属庭室不会太多,这就决定了,一个庭室不可能只审理一种类型的案件,太过细致的分类反而不能满足越来越多的新兴案件类型的需要,所谓的精确型并不能真正精确到每一个具体案由,只是相对粗放型而言更具体。比如说将辖区内较为突出集中的案件类型加以筛选确定相应的庭室进行审理,其余案件仍以常规分案方式予以分配。

这两种按案件类型分案的模式出发点都是提高案件审理效率,有利于将同类型案件的事实认定标准维持在一个稳定的范围之内,也相应减轻了承办法官的办案压力。但是这种划分最大的问题在于如何及时的根据情势变迁而调整相应的审判资源,因为受理案件类型的数量与时间是没有精确的规律可言的,这样容易造成庭室与庭室之间,法官与法官之间受理案件受理时间、数量及难度上的不均衡。另外,长时间审理同一类型的案件也有一定的弊端,那就是对其他类型的案件逐渐生疏,当人员调整时,容易出现青黄不接的人才断层现象。这对法官流动性较强的基层人民法院是个不小的考验。

3、以地域划分为主、以案件类型为辅

这种分案方式是对上述两种分案方式的融合。一方面,既以地域划分的方式保证了案件受理的相对稳定性,也将比例较大的案件类型进行专业化审理,在一定程度上保证了效率。另一方面,缺陷也是一脉相承的,两者的缺点得以叠加而愈显突出。

4、按电脑随机分案

这种分案方式建立在完善详尽的分案系统的前提下,在系统中必须对分案条件进行预先设定,一般情况下以案件数为依据采取随机分案的方式直接将案件分配到庭室或者具体承办人。另外,对一些特别情况设定为手工调整的范围,比如系列案、共同诉讼案件等适宜由同一承办人审理的案件,可以打破原有的随机分案机制,采取人工调整分配的方式进行处理。这种分案方式在全国各地已经均有试点尝试,但专业的电脑分案软件作为基础的软件支撑尚未在全国进行普及。

上述四种分案方式几乎都是经过两次分案的模式,只有电脑随机分案中直接分至承办人的分案方式属于一次分案。

(二)分案方式的成因分析

在对分案模式进行分析之前,先了解分案模式的目标和宗旨是相当重要的。首先从价值取向上谈起,分案所追求的价值取向不外乎公正、效率、效果三个方面。而当三者产生冲突时,其侧重层面可以清晰直观地反映出他们的序列。一般来说,公正必然被摆在第一位,其次是效率,最后是效果。具体来看,公正体现在案件流程的每一个节点上。就分案而言,即案件在受理之初甚至受理之前,具体承办人被当事人提前获悉,对法官及法院的司法廉洁问题均会产生一定的影响,进而影响案件后续的公正审理工作。

1、案多人少、案件类型复杂的现状

这个问题被反复提及是因为它作为基层法院的共性问题出现并日益激化,受理案件构成的案件数量及难度对现有的审判力量造成相当的压力。这种压力要求我们选择或者创造出最适宜的分案机制来为公正审判保驾护航。

2、法官之间人均收结不均衡

根据分案方式的不同,庭与庭之间的收案件数也不尽相同,及时庭室之间收案十分均衡,也不能确保每个承办人之间的收案均衡。从现行的均衡结案考核指标来看,收案均衡情况隐藏在结案均衡各项指标值之下。理论上当收案均衡且保持正常的速度结案时,结案情况自然会均衡。但实际上,上述分案方式中提到的分案方式均不能保证承办人可以做到均衡的收案。比如说,以地域或者案件类型进行分案的方式下,可能经过反复比较与调节可以做到年收案数大体一致,但是由于受理案件的不可操控性决定了它不可能像人为设想的那样按部就班的进行,它本身就具有最大的随机性。当某一地域或某一类型的案件数量突然激增时,就会造成一种我们并不太乐于见到的状况,在不同的时间段里各庭或各人忙闲不均。如果说这时采取人工调配的方式进行暂时性的解决,当然是可以的,但是实际上这种行为本身就给分案机制带来了不确定性,而且这种人工调配的方式如何进行操作,如何进行监督管理,都是新的课题。不得不说,除了将事情变得更复杂,对问题产生的根源并无实际意义。

3、案件数量、难度与质量之间的冲突

分案的目标是为了保证收案均衡,而收案均衡的目标则是提高案件质量。案件质量从收案层面上怎样得到提高具体表现为对案件数量及难度的合理分配。这里有一个问题,就是案件数量是可以通过统计得出的,但是案件难度在立案阶段是难以觉察和判断的,只有着手具体审理事宜才能知晓案件是否疑难复杂。当我们仅着眼于确保分案数量的均衡时,难度的不同给承办人带来不同的压力,这对公正客观的考评带来了阻碍,也有悖于分案模式最初的目标。当案件数量和难度都分配得较为均衡的情况下,才能确保案件的整体质量。

4、案件类型

基层法院的案件类型复杂多样,一般来说,以民事案件为例,数量较为突出的案件类型为借款合同纠纷、婚姻家庭纠纷和机动车交通事故责任纠纷。有些地区对案件数量较多或者影响较大的案件类型成立专业合议庭,将经验丰富和理论强大的法官们集中起来处理那些案件复杂疑难的案件。但是这样的专业化审判也是一把双刃剑,一方面提高案件效率和案件质量,另一方面对其他类型案件的处理则有所欠缺,成为跛腿的巨人。关于审判专业化还是全面化的问题已经讨论了很多年,各种观点都有,并没有统一或者唯一的标准答案。那么在分案阶段,遵循哪一种观点,也是对科学分案制度的一种思索和探讨。

5、法官性格与能力

法官大体上可以分为两种,一种是理论型法官,他们拥有全面系统的专业知识,在法律理解适用方面有自己独到的见解;另一种是经验型法官,多年的审判实务工作让他们身上沉淀下一种让人信服的睿智,他们处理案件的方式往往并不局限于法律本身。当然,这种分类并不完全准确,但是在分案时,这些因素都是需要考虑在内的。以婚姻家庭纠纷为例,年长且经验丰富的法官说话的分量明显比年轻法官重,而且效果十分显著。对那些矛盾较为激烈的当事人而言,耐心且细致的法官更容易取得当事人的信任并对案件进一步的审理打下良好的基础。

6、庭长分案权限

庭长分案权限这个问题早有学者提出应予废除。提到这一条,我们先来分析一下,庭长分案权限的由来。一般来说,庭长都是由经验丰富且业务能力极强的审判员担任,他们工作年限长,对庭室内其他成员的性格与能力极其熟悉了解,对案件分配最有话语权。但是,弊端也是非常明显的,每位庭长的性格也是不同的,他们分案的依据更多的是自身的习惯,有的按难易程度结合承办人能力进行分配,有的按案件数量随机分配,这样的分配权限说大不大说小不小,但完全没有相应的监督机制予以制约,换句话说,承办人的收案被庭长一手把握,主观随意性大,相对而言,司法廉洁问题则在这个节点上提到了一个新的高度。公平科学的案件分配制度对整个案件的公正审理起着十分重要的作用。

二、法院分案模式分类与解析

(一)二次分案模式与一次分案模式

1、二次分案模式

二次分案模式可以简单理解为分案到庭的模式,它经过两个步骤,第一次分配到庭室,第二次分配到承办人。操作流程之前已经简单介绍过,这里主要谈效率和公正的体现问题。应该说,二次分案的效率并不算高,因为中间环节多,经手人员也多,当其中任意一环因事务繁忙而拖滞时,整个案件分配所耗时间就相当可观。案件的审理期限只有那么长,在分案阶段耗去过长时间,给承办人审理则造成更大的压力。尽力缩短分案时间是对案件效率的有效提升。从公正方面来看,中间环节越少,可能出现廉洁问题的地方也相对越少。分案程序的透明公开程度对维护法院的司法公信力有着积极的促进作用。

2、一次分案模式

一次分案模式即案件直接分配到承办人或者合议庭的分案模式。在这种模式下,更多的依赖于电脑中的分案软件系统,相对减少了人工调控的可能性,将案件分配的权限予以收回,采取预先设定分案条件的方式予以操作。实际上,这里的条件设定的依据基本上取决于之前提到几点要素。这种分案模式的起点较高,既要求在软件设计上的技术支持,又要对所属法院具体案件情况有着全面清晰而正确的认识和判断。

至于具体是分至承办法官还是合议庭手上,则是另外一个需要重点思考的问题。因为基层法院审理环境所致,大部分案件是以独任制的方式予以审理的,这就决定了它无法像上级法院那样可以直接以普通程序立案。正常情况下,一般的一审案件立案庭均会以简易程序予以立案,分案后由承办人在审理的过程中自主选择是否转换程序。那么在立案阶段,立案庭是无法判断这个案件是以哪一种审判形式进行审理的。另外,基层法院法官人数的缺乏导致合议庭的特殊性即大量人民陪审员的参与,大部分的普通程序案件合议庭中会出现两个陪审员。承办人在转换程序时对陪审员的需求往往需要提前预定。也就是说,对具体案件而言,在分案阶段合议庭成员的组成并不具有固定性或者预见性。有人曾经提出过将案件分到由三名以上的法官组成的专业合议庭,再根据案件复杂程度决定是否适用独任制审理和具体承办法官。这种设想听起来很完美,但是,其本质上与二次分案并无区别,只不过将第二次分案的主体由庭室变成了专业合议庭。而且,设想的基础并没有考虑到基层法院法官的人数这一根本问题上,正是因为法官人数的不足,我们才在这里讨论分案模式的出路问题。而忽视这个大前提,是不可能得出适合基层法院实际情况的结论。像一些法官人数较少的庭室,甚至不能凑齐一个合议庭的人数,这样就出现了一种尴尬的局面,需要向别的庭室“借”人手或者邀请人民陪审员的加入。若以合议庭为单位进行分案,案件的具体承办人不能确定,容易造成合议庭成员之间的相互推诿,谁都能管却谁也不管的情况。另外,被“借”的法官等于需要承担两个合议庭的任务,压力较其他法官而言更重,也不利于均衡性的考核。人民陪审员的时间不固定,时有发生临时变更合议庭组成人员的情况。而合议庭成员之间因为需要互相讨论研究案情,彼此的时间难以迁就,对案件的审理效率都有一定的影响。

(二)分案模式中反映的问题分析

1、能者多劳还是均衡受理

从近年来的绩效考核模式来看,均衡度的考量也成为一种趋势,那么,对法官而言,他们的受理案件数、人均案件数和案件类型是否也应当均衡呢?就这个问题,各地基层法院均充分思考并以不同的角度和方向进行实践,力求寻找到最佳方案。有些人认为分案应该将法官个人能力作为一个重要参考标准,倾向于结案多分案多或是存案少分案多的意见;另一部分人则认为结案少存案多的法官应该优先分案,理由是要确保法官之间收案均衡。在此,我个人更倾向于后一种意见,确实,法官之间的能力并不相同,但这不代表着办案能力强的法官需要承担更多更重的办案压力,而其他能力稍弱的法官则可以清闲地审理手头积压的案件,而不用担心新收案件的进展情况。这样的分配从根源上来说不利于法官工作的积极性,容易使人产生懈怠、消极的情绪,对实际审理工作并无好处,结果会是大家都愿意将案件积压拖沓,对案件质量与效率都是沉重的打击。

2、分案权限的管理与制约

分案权限不光仅指庭长的分案权限,当然也关系到我们经常提到的人工调配权限。当出现特殊情况,需要对案件进行人工调配时,可调整的范围和限度是多少,由谁来进行操作、谁来确认、谁来监管等问题都不是三两句可以理清的。

三、公正与效率之间的碰撞

不论是公正本位还是效率本位,出发点都是以达到分案模式的实际效果最大化为目标。在公正本位中,相对而言更侧重于强调案件从立案到分案阶段的公正性,这种公正性不单仅是对当事人而言,对法官及相应的审判团队也是适用的。对当事人,法院尽其所能保障了其从立案到分案到审理到执行程序上的公正性,就分案这一节点,其重要性仍不容忽视。但同时,在保证公正性的操作流程里,效率即使不是必然被忽略的,也在相当程度上被实际的案件任务所牵制。谈到这里,又不得不提到基层人民法院现有的案件受理环境。撇开案多人少这个万年不变的现状,案件类型的多元化和复杂性一直持续上升。从某些方面来说,这正是基层人民法院受理案件的最大特点,而这样的特点决定了它不可能毫无负担地走专业型路线。如果说各种案件类型都是一块木板,合起来拼成案件质量的木桶,那么,我们可以拔高我们的长板,可是如果仅有长板也是不能够组成一个完整且实用的木桶的,短板更加不能忽视,尤其是那些我们很少接触的领域。若是承办人将精力铺平到每一块木板,那么新的问题又出现了。以专业的眼光来看,法律法规推陈出新的速度与涉及范围的广度与深度都是无法形容的,从知晓到了解到精通到可以游刃有余地适用都是需要长时间的理论学习与实践累积的,但人的精力毕竟是有限的,而且我们不能确保每个人的能力都在相同标准之上。这样一来铺到每一块木板上的精力也不可能完全均衡,全而不精或者精而不全。不论是哪一种,就效率来说,都在某些层面上有所欠缺。

而在效率本位中,看起来似乎是一切以效率为中心,带有一定的功利性,甚至在某种程度上牺牲了公正性,因此而被人诟病。但实际上,我们都明白的是,效率与公正从来都是密不可分、相辅相成的。迟来的正义非正义。而分案作为审判流程中一个细小的节点,应该慎重但不该占用过多的时间。现实情况是,案件从立案开始到案卷转移到具体承办人手上所花时间平均下来均在三天以上,这样的速度并非是故意拖延的结果,而是中间环节占用比例过多。两次分案所花时间是否必要的问题是值得思考的。当两者发生碰撞时,这种价值取向上的抉择往往是决定分案方向的关键所在。

四、有关一次分案模式的倾向性意见

在目前来说,全国有多地法院采取了随机分案辅以人工调配的分案方式,但具体是采取二次分案模式还是一次分案模式则没有清晰的界定。笔者认为,在基层法院的案件环境下,一次分案模式更贴近实际需要。专业化审判可以对部分案件进行尝试但不适宜扩大化,其他案件以法官性格、能力、案件地域、数量、时间等参数进行综合考量的方式进行随机分案。直接分配到具体承办人,而不是庭室或者合议庭。具体到分案条件的设定,应当结合案件数量,对结案少的法官多分案以缓解目前无案可结的情况。这种倾向不是所谓的平均主义,只是在给予每位承办人相同的机会和挑战,在相同的环境下,更能突显出法官个人的素质与能力。综合来看,一个科学有效的分案机制对案件审理、考评机制都有相当的促进作用,当评价的个体不在同一水平线上,考核也是徒有其表,不能客观真实地反映出问题来。从分案制度上来说,一次分案模式更能提高效率,简化中间环节,防止暗箱操作的可能性,减少人为因素的干扰,对案件的公正审理打下稳固的基础,做到公正与效率的双赢。

   


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