行政审判对行政机关公共政策的制定、实施、修正乃至废止多少有些促进作用，但是---它的作用也仅此而已。造成这一局面的，是两个层面的原因，一是立法层面的缺失，二是国民意识教育的缺失。

行政审判是对行政机关具体行政行为合法性的审查，这种审查领域也就是界定在行政机关是否在职权范围内作为。人大并未立法赋予法院对行政机关行政作为所依据的法律、法规或者公共政策的本身进行审查的权利。

只有全国人大立法自幼童起推行国民意识教育，经过一代人甚或几代人的不懈努力，在国民意识深入觉醒后，国民自然也会意识到法治框架构造的必要。行政审判也会在国民意识觉醒的过程中逐步摆脱国民意识缺失的羁绊。

行政诉讼法颁布实施已有一定年限，期间也有所修改，它与其后陆续颁布实施的行政复议法、行政处罚法、行政许可法等法律构成了现有的行政审判赖以生存的法制框架。但是法制不同于法治，通俗的讲，法治是法律至上，以法治国，任何政党、个人都必须遵从法律，这里的法律，具有鲜活的生命力，它基本上就是全体国民意志的体现。而法制，更形象的可以称之为一种受局限的工具，至于生命力，几如离开江河装入水箱的鱼，看似灵动，实则全赖电解氧呼吸。

行政审判因行政诉讼法而生，通过多年的审判实践，它对行政机关公共政策的制定、实施、修正乃至废止多少有些促进作用，比如房屋产权产籍管理机构因较多涉及行政诉讼，行政审判对这类机构进一步规范工作流程、改进工作作风的作用就比较明显。但是---它的作用也仅此而已。造成这一局面的，不过是两个层面的原因，一是立法层面的缺失，二是国民意识教育的缺失。

一、立法层面的缺失及其后果

行政审判的难并不在于个案的处理。其实，对有经验的法官来讲，审理任何案件不过是把握两点：一是举证责任的分配，二是证明标准的确立。这两点厘清了，没有办不了的案件。所谓的疑难案件不过是因各方利益搏弈对法院产生的压力以及立法的缺失。但是，法官身处其中，无可回避，能做的不过是在现有法制格局下明辨是非，至于实体处理的后果，往往难以令人当事人息诉服判、案结事了，自然也谈不上什么法律效果与社会效果的统一。

目前，法院的行政审判也就是对行政机关具体行政行为合法性的审查，这种审查领域也就是界定在行政机关是否在职权范围内作为，实际就是“程序审”。由于全国人大并未立法赋予法院对行政机关行政作为所依据的法律、法规或者公共政策的本身进行审查的权力，也就是，这些法律、法规或者公共政策与宪法有无相违背的地方，法院没有这类审查的权力，故而法院在审理行政案件时难免首尾。比如消失不久的“劳动教养制度”，这一制度是上个世纪五十年代形成，起初，它的适用范围只是非常特定的群体，大约是因为好用的缘故，后来它的适用对象扩大到了全体国民。这类公民不服公安机关劳动教养案件，不得不说是在考验法官的操守和智慧。按照理想中的审判流程，首先是对这类制度的性质的认定，即如何界定它的性质，它是不是国家意志的体现，还是某个集团甚或某个人意志的体现；其次，它是否通过合法程序设置，即全国人大是否立法；在实施过程中，有无严重侵害国民基本权利的可能或事实；如果有上述事实存在的情形，法院能否确认它与宪法相抵触？如果能确认，法院就面临两个选项，要么建议修正，要么建议废止。当然类似的修正或废止的权力属于全国人大或省一级人大。由于全国人大并未赋予法院对这类情形进行审查的权利，法院在进行个案审理时，往往从风险评估的角度考虑，对公安机关在操作程序上、认定事实上是否存有置喙之处进行审理，从而给予公民一定的权利救济。好在“劳动教养制度”如“收容遣送制度”一般终究化作了历史的尘埃，法官再不必为这类案件纠结。然而类似的纠纷还有城管执法、强制拆迁，法院没有依据对这类公共政策本身进行违宪审查。这类案件引起上访缠诉在所难免。因为行政机关也好，法院也罢，如果依据的政策、法律本身欠缺广泛的合理性、公平性，那么无论行政机关怎样文明执法，国民不会理解、信服。无论法院如何严格依法办案，法院实现的可能只是一种程序正义，社会各阶层对能否实现实质性的公平正义必然存在质疑，甚至认为法院以程序正义替代了实质正义。对这些问题，作为一名法官应有清醒的认识：“社会的公平正义当然更应该从实质性的公平正义的角度判定，程序正义应当服务于实质正义，而不应替代实质正义。”

不可否认，一些地方施行的公共政策对国民的基本权利有侵害的事实。当他们向法院提起诉讼时，先不谈能否立案，即使立案了，能否解决实际问题还存在疑问。面临这样难题，法官无法复制民事审判中的一些行之有效的方式。比如，在民事诉讼中，对法律依据不足或者存在其他障碍的案件，法官可以与各方协调，加大调解力度的方式消化案件。即使调解不成，也可以运用民法的基本原则变通裁判来维护国民的正当权益，而这种变通时还常得到赞许。但在行政审判中，法官的命运却迥然不同。曾经有地方法院的法官作出过审查尝试，以地方人大的法规与全国人大的法规相违背为由，否定了地方法规的效力。不幸的是，承办法官因此被地方人大剥夺了审判资格，其上司也因此受到株连。从那之后，在最高法院公布的案例中，未见有地方法院对违宪审查进行尝试。即便如此，“实质性的公平正义”始终是法官的内心深处最极致的追求，然而脱离现实仅靠法院自身努力的追求只能称之为梦想。尽管如此，如何在现有的法制格局下做好行政审判工作，并非没有途径和希望。相反，现有的体制格局在设置之初，设计者已经考虑到了这一点，给予了全国人大足够的权力和施展空间。行政审判的局面想要创新，现阶段需要全国人大强有力的立法层面的支持。这就需要在全国人大的主导下，先由全国人大对现有的法律、法规或者公共政策进行违宪审查，来个去恶存善。之后，再立法赋予法院对法律、法规或者公共政策进行违宪审查及确认的权力。益处是显而易见的，国民能有更好更宽阔的途径维护自身的合法权益，法院也能更高程度的实现实质性的公平正义。总而言之，希望人大复苏自己的权力，从而担负起这份责任，给国民一个机会，也是给法院一个机会。如此，法院的行政审判才有可能创新和突破。

二、国民意识的缺失于行政审判的羁绊

关于国民意识的争论，国民意识的觉醒对行政审判乃至更多的领域的重要性各个阶层早有关注，只是未见主流层面过多谈及这一领域，也不知道他们担心或者害怕什么。就法院这一层面而言，地方人大到法院调研时，常有人提及行政审判工作难有起色，原因在于国民“不敢告、不愿告、不会告”，这类归纳有一定道理，也正是国民意识尚未觉醒或觉醒不充分的体现，但显然有失片面。

国民意识尚未觉醒或觉醒不充分更多的是国民与官员之间定位凝固性的体现。“所谓冰冻三尺，非一日之寒”，这种凝固性源远流长。上溯至商周亦或春秋时期，官员与国民的定位用一个“牧”即可囊括，所谓的“牧”字，本意取自“封疆之臣替天子牧守一方”，很形象的说明官员与国民之间就是牧人和牲畜之间管理与被管理的关系。数千年来，无论朝代如何更替，这种关系并没有改变的迹象。这样的认知，当真是深入人心，恐怕它还成为国人基因的因子之一。辛亥革命之后，当时开民智之先河的一位贤者曾说过“辛亥推翻了帝制，但是国人的国民意识的觉醒至少需要一百年。”历史的进程静静地见证了这一点。直到今天，尽管已倡导管理转变为服务，只是依旧有迹可循的既有“吏呼一何怒，妇啼一何苦”的驯服，也免不了“忽闻官军至，提刀向前荡”的暴烈，自然也有“社会就是这样......”的无奈或遮掩。当然更多的国民还是漠不关心，不明白自己的权力，任由他人制订规则。只是事到临头，躺倒仍挨捶时，免不了哭天喊地。寄希望于法院能维护权益，法院依法裁决了，却解决不了实际问题时，最后一定构陷法院，说判决不公云云。当然在上访缠诉的过程中，经各方协调什么的，然后获得足够的补偿之后，清晰可见的是继续埋头吃食，甚至感谢谁谁云云，毫无尊严可言。这类国民可曾仔细想过，即便是最有能力操守的法官也只是循吏而已，又不是制定规则之人。欲改变这一场景，不是靠法院的工作人员穿上制服，搬套桌椅，拉上横幅，在闹市摆个小摊就能实现的。而靠媒体宣传改变的想当然，以今日代表不同利益群体的媒体之立场与取舍，也看不到什么前景。改变这一状况的，还是在于全国人大，只有全国人大立法自幼童起推行国民意识教育，经过一代人甚或几代人的不懈努力，在国民意识深入觉醒后，国人自然会认识到国民的责任不仅仅是纳税和服兵役，自然也会意识到法治框架构造的必要。行政审判也会在国民意识觉醒的过程中逐步摆脱国民意识缺失的羁绊。

综观人文历史，世上没有一成不变的事物，即便如衰亡，新生，在不同时期也有不一样的解读。文明的进步是缓慢甚至是曲折的，行政审判的创新和突破也绝非能一蹴而就。值得欣慰的是，笔者成此文前，法院进行违宪审查的大门已经敞开一丝缝隙，相信在党的英明领导下，行政审判终将迎来激动人心的时刻。